Paris/banlieues XIXème-XXème siècles

Ce programme de recherche a pour ambition première de suivre, sur un temps relativement long et à l’échelle de l’ancien département de la Seine, l’élaboration et la mise en espace des politiques de coopération intercommunale, de coopération interdépartementale et bientôt, à partir des années 1930, de coopération régionale. Le concept de gouvernance urbaine, élaboré par les politistes, peut être (ré)utilisé par les historiens pour comprendre dans la durée comment s’élaborent les politiques de gouvernement des villes et des populations urbaines, les diagnostics de crises, les innovations administratives et le partenariat de l’ensemble des acteurs qui gèrent la ville. Trois champs de recherches sont concernés par cette expertise historique des politiques publiques : celui des solidarités intercommunales qui associent la Ville de Paris à son environnement institutionnel, celui des transports et des mobilités et enfin celui de la gestion partagée ou conflictuelle des ensembles de logements sociaux. L’étude conjointe de ces trois politiques sectorielles permet de reconstituer, sur un siècle qui va des lois républicaines des années 1880 aux tournants des années 1980 – avant la décentralisation des années 1980, avant les procédures de contractualisation et la codification de la politique de la ville –, comment les acteurs inventent dans les pratiques des formes de gouvernance de la métropole.
Depuis le Second Empire et l’avènement de l’ère industrielle, Paris, ses quartiers et les communes environnantes vivent, sur un temps accéléré, le passage d’un espace communal morcelé à la mise en place d’une dynamique d’agglomération urbaine. L’urbanisation soutenue et le désenclavement exemplaire du département « capitale » sont les deux principaux facteurs d’explication de ce mouvement de densification. Entre 1836 et 1866, la ville de Paris connaît en effet une véritable explosion démographique ; sa population municipale passe de 909 126 à 1 825 274 habitants. Les décennies suivantes s’illustrent désormais par le décollage démographique de la banlieue parisienne, formant avec Paris, le département de la Seine. Entre 1866 et 1931, la population des 80 communes de la Seine banlieue passe ainsi de 325 642 habitants (15 % de la population départementale) à 2 042 835 (41 % de la population départementale).
Le trait le plus significatif des transformations des paysages parisiens et suburbains se lit dans le déplacement des frontières de la « Grande Ville ». En 1860, l’intégration des communes du premier cercle suburbain dans de nouveaux arrondissements parisiens est assimilée à la domination tutélaire, voire féodale, de la capitale sur ses marges. Cette représentation doit être certainement nuancée car l’annexion a également pour conséquence, plus heureuse, d’étendre les réseaux de commodités de la ville moderne, Paris, aux communes suburbaines de la première couronne. Ces nouvelles commodités sont associées à la diffusion du gaz, de la distribution de l’eau, ou encore à l’extension progressive des trottoirs et de l’éclairage public. Le temps des enceintes fortifiées, qui isolent Paris de son environnement, a laissé place à un temps prospère de diffusion des expériences municipales et des réalisations édilitaires.
La poussée démographique et les maux de la civilisation urbaine qui l’accompagnent (paupérisation, violence urbaine, insalubrité…) donnent lieu à la proclamation de nouveaux impératifs politiques et administratifs. Si ce mouvement d’urbanisation contribue inéluctablement à solidariser les destinées de la Ville de Paris et des communes environnantes, les autorités publiques – élus, administrateurs et techniciens confondus – se doivent, en réaction aux mutations sociales, d’élaborer de nouvelles politiques publiques. C’est justement au tournant des années 1880 qu’une nouvelle administration locale voit le jour. Elle a pour nom et compétence : la Direction des affaires départementales de la préfecture de la Seine. Cette direction préfectorale s’affirme comme le pivot central d’affermissement des relations Paris / Banlieues. Elle se subdivise immédiatement en une Sous-Direction des communes appelée à jouer un rôle moteur dans la mise en application des politiques décidées conjointement, et non sans tension, par quatre organismes d’administration et de délibération : la préfecture de la Seine, la préfecture de police, le Conseil municipal de Paris et le Conseil général de la Seine.
Dans ce cadre urbain et institutionnel de plus en plus solidaire, les politiques publiques d’essence intercommunale sont inventées pour répondre aux demandes sociales ; elles suivent les recommandations de la nébuleuse des hygiénistes et des urbanistes français et de leurs institutions locales d’affiliation : le conseil d'hygiène publique et de salubrité du département de la Seine installé en 1903, la section d’hygiène urbaine et rurale du Musée social fondée en 1908, l’association philanthropique Léopold Bellan du nom de l’ancien président du Conseil municipal de Paris ou encore l’École des hautes études urbaines (EHEU), fondée en 1919 par la Ville de Paris et le conseil général de la Seine, bientôt rebaptisée Institut d’urbanisme de l’Université de Paris (IUUP).

I – VILLE TUTELAIRE, VILLES SOLIDAIRES : ENTRE SOLIDARITES INTERCOMMUNALES ET TENSIONS SOCIALES

Quelles configurations prennent ces solidarités intercommunales et départementales entre la « ville tutélaire », Paris, et les « villes solidaires », les communes suburbaines ? Les solidarités institutionnelles, mises en œuvre dans ce que l’on commence à dénommer le « Grand Paris », se déclinent selon différents modes d’intervention publique. Ces intercommunalités adoptent le plus souvent la forme juridique du syndicat de commune à vocation unique, codifié en 1890 ; mais elles se structurent également à partir de la fondation de réseaux d’équipements rattachés à des offices départementaux ou à des établissements publics. Toutes ces formes d’agrégation administrative, politique et technique se traduisent par la mutualisation ou la « syndicalisation » des villes du département de la Seine autour de projets d’intérêt supra-communal. Parmi les intercommunalités et politiques départementales étudiées dans ce programme de recherche, on citera :

- la création des syndicats intercommunaux du gaz en 1903, des pompes funèbres en 1905, des eaux en 1922 ou de l’électricité en 1924 ;
- la fondation en 1916 de l’office public d’HBM du département de la Seine sous l’autorité d’Henri Sellier ;
- la fondation en 1918 de l'office public d'hygiène sociale et de préservation de la tuberculose du département de la Seine, dont les dispensaires étendent progressivement leur action à l’ensemble de la Seine banlieue ;
- l’ouverture d’hôpitaux et d’hospices intercommunaux cofinancés par les pouvoirs publics et les institutions locales ;
- la mise en place d’un réseau départemental d’assainissement et de traitement des ordures ménagères au sortir de la Première guerre mondiale, qui se caractérise notamment par l’élaboration, à la fin des années 1920, d'un schéma d'assainissement général du département de la Seine ;
- ou la mise en place d’un système de péréquation fiscale au profit des communes suburbaines les plus pauvres (le fonds commun dit « octroi de banlieue », la création de l’octroi intercommunal de la région parisienne ou OIRP…).

Outre la restitution des étapes successives du déploiement des politiques intercommunales et départementales, il conviendra également de bien mettre en relief la mise en place des services et des commissions techniques de contrôle des entreprises délégataires de mission de services publics, à l’instar de la CGE concessionnaire de la Ville de Paris depuis le traité de 1860. Dans ces lieux de délibérations et de surveillance siègent en effet les représentants de la nébuleuse des administrateurs et techniciens intercommunaux : ceux du conseil municipal de Paris, du conseil général de la Seine ou ceux de la préfecture de la Seine et de la préfecture de police.
Dans ce cadre d’observation, une question fondamentale ne peut être éludée lorsque l’on souhaite scruter les rapports Paris / Banlieues : ces politiques publiques, aux échelles d’application intercommunales et départementales, ne sont-elles pas propices aux tensions sociales et politiques ? L’élaboration des politiques publiques, leur arbitrage, ne sont jamais neutres, ni totalement pacifiées. Des enjeux de pouvoir, des rapports de forces entre institutions centrales et collectivités locales pèsent sur les décisions de financement de tel ou tel projet et, au final, sur les réalisations d’équipements ou d’infrastructures au détriment d’autres réalisations jugées d’intérêt secondaire. L’entrée sur la scène politique et médiatique des habitants des communes suburbaines ou des quartiers parisiens a pu également pesé sur l’orientation des politiques publiques.
Des luttes mémorables des populations banlieusardes contre les empiétements de la capitale ont illustré les annales des relations Paris/Banlieues. Le traitement de la banlieue parisienne, devenue en certains lieux une terre d’épandage des ordures ménagères des Parisiens, a été contestée dès les années 1880 par les populations suburbaines et leurs édiles. La réaction hostile des banlieusards fut tout aussi unanime et virulente, lorsqu’il fallut, en vain, combattre l’implantation des cimetières parisiens, ces nécropoles des morts de la capitale, que les élus locaux suburbains et leurs mandants refusaient bruyamment de voire reposer sur leur territoire communal. Chère à Ferdinand Céline, l’image de la banlieue paillasson se fixe dans les esprits.
Pour maintenir le rang international de la capitale et conforter son aire d’influence, d’autres opérations d’aménagement et d’équipement se sont polarisées en banlieue et ont pénalisé lourdement les populations riveraines. Dans les années 1920-1930, le développement de l’aéroport du Bourget, qui devance de quelques décennies l’ouverture des aéroports internationaux d’Orly et de Roissy, est déjà perçu comme une nuisance et une menace supplémentaire pour les citadins des lotissements défectueux. Aujourd’hui, ces infrastructures aéroportuaires polluent bien plus que le périphérique. D’autres installations ont largement contribué à froisser les relations de bon voisinage entre Paris et ses banlieues. La dernière en date est certainement l’affaire du périphérique qui met davantage en accusation l’État et son bras armé, le District, bien plus que la Ville de Paris. Cette dernière reste cependant toujours soupçonnée, dans l’imaginaire collectif, de jouer seule sa partition contre les communes de banlieue, comme en témoignent les manifestations récurrentes des habitants de Malakoff et de leur municipalité communiste en lutte contre le périf.
Cette question incite plus largement à mieux scruter l’impact dans l’opinion banlieusarde de l’arrivée d’équipements publics étrangers à la commune de domiciliation. Cette perception est loin d’être systématiquement négative. Ces équipements ont en effet, souvent après coup, des incidences positives sur les modes de vie et les comportements des banlieusards en favorisant par exemple leurs déplacements ou en leur permettant d’accéder à un logement ou à des loisirs. La requalification urbaine des canaux de l’Ourcq ou et de Saint-Denis ou la construction du Grand Stade au milieu des années 1990 sur des terrains appartenant à la capitale n’illustrent-elles pas ces convergences possibles des intérêts parisiens et suburbains, et ce, à la plus grande satisfaction de l’opinion francilienne ?

II – TRANSPORTS ET MOBILITE : DES EMBARRAS DE PARIS AUX CONGESTIONS METROPOLITAINES

Ce projet de recherche fournira l’occasion d’une analyse approfondie des rôles joués par les transports dans la ville tant dans leur fonction même – l’économie des transports étant souvent loin d’être un secteur négligeable – que dans le mode d’appropriation de la cité qu’ils procurent aux habitants et aux travailleurs des aires urbanisées. La nature de l’objet d’étude impose d’emblée l’extension de la notion de « frontières de la ville » aux limites de l’agglomération, ce qui impose de comprendre les infrastructures, quel que soit le mode considéré, dans une perspective évolutive. Ainsi, pour prendre un exemple, le boulevard périphérique achevé en 1973 mais conçu au début des années 1940, répond aujourd’hui moins à une logique « d’enfermement » et de desserte de la seule « ville fondamentale » (Louis Chevalier) de Paris, qu’aux exigences de l’irrigation de toute l’Ile-de-France. En donnant ainsi aux flux et aux mouvements la même légitimité que celle, solidement acquise dans le domaine des connaissances académiques par les pierres et l’architecture, il s’agit de donner une image dynamique des transformations de la vie quotidienne et des équilibres de l’agglomération. Le mode d’analyse privilégié sera le véhicule individuel qui offre, pris comme poste d’observation, l’occasion d’analyser en contrepoint les autres modes.
En apparence, à l’époque contemporaine, la pérennité de la centralité parisienne, au coeur d’une agglomération devenue multimillionnaire, n’a jamais paru souffrir de contestation. En réalité, le siècle de l’automobile ne l’aurait-t-il pas remise fondamentalement en question ? Il apparaît en effet que les modalités d’exercice de celle-ci ont profondément évolué avec le “Grand Paris”, pour reprendre une terminologie développée au cours des années 1920. Ainsi, avec la généralisation de la mécanisation des déplacements, permettant l’étalement urbain et l’apparition des banlieues, la donne socio-spatiale de la répartition de la population, - ou “ségrégation urbaine” si l’on veut radicaliser les enjeux, - a été partiellement modifiée, voire brouillée. “La ville sédentaire a fait place à la ville mobile”, et les populations aisées se sont inscrites dans un ”jeu de mise à distance” inédit, fondé sur “la maîtrise différenciée des moyens de transport” . Parmi ceux-ci, en révolutionnant la mobilité, l’automobile a, certes, pris toute sa place, progressivement d’abord, puis massivement à partir des années 1950, mais aussi entraîné les autres réseaux urbains, dans une profonde remise en cause de leur logique, en leur imposant un nouveau rythme, parfois un nouveau tracé et une nouvelle flexibilité. Le métropolitain lui-même, qui préexistait largement à la massification de l’utilisation de la voiture individuelle et dont la conception primordiale avait été enclose dans une cité emmurée, s’est vu pressé d’effectuer une modernisation salutaire au début des années 1960.
De cette révolution automobile, bien connue industriellement parlant, il reste à tirer les conséquences pour l’espace, l’environnement et les citoyens parisiens et franciliens. Méthodologiquement, il est attendu que la réflexion sur l’impact de l’automobile sur la ville mène à l’observation des traces, - massives au cours des « Trente Glorieuses » -, générées par ce mode de déplacement. Il est alors légitime de raisonner en terme d’”infrastructures”, celles-ci constituant la face émergée, publique et collective de l’iceberg individualiste qu’est l’automobile. En définitive, dans cet axe, nous privilégierons donc une histoire politique et sociale des modes de transports et de leur gestion.

III – PARTAGER LES GRANDS ENSEMBLES

Dans un autre domaine d’intervention publique, la construction en banlieue parisienne de nombreuses cités des grands ensembles HLM de l’office municipal ou des sociétés d’économies mixtes de la Ville de Paris a-t-elle été perçue par les populations suburbaines et par leurs élus comme un empiétement supplémentaire de la ville-centre ou, au contraire, comme une perspective d’issue à la crise du logement d’après-guerre ? On se propose d’étudier la chronologie et la géographie des implantations des bailleurs sociaux parisiens en banlieue, les politiques de peuplement qui les accompagnent et visent notamment à résorber les îlots insalubres, les débats autour des dévolutions, puis ces restitutions elles mêmes, quand elles ont eu lieu. Plusieurs sites permettent d’étudier cette question de façon approfondie : les grands ensembles construits en périphérie immédiate au Sud et au Nord-Est de la capitale, de part et d’autre du tracé du (futur) périphérique, dans le cadre du plan Lafay de 1954 – qui ne fut que partiellement réalisé – , et qui forment un ring d’habitat social autour de la capitale. L’ensemble des 4000 à La Courneuve, construit au début des années 1960 sur des réserves foncières acquises dans les années 1920 par le Conseil général de la Seine pour y édifier une ville nouvelle, est emblématique des nombreuses emprises de logement social parisien en banlieue. Sa dévolution à la municipalité communiste date de 1984, et la première destruction de la barre Debussy intervient en 1983.
Les débats autour de la gestion des grands ensembles prennent un tour nouveau dans les années 1970, que nous avons choisies de privilégier : la circulaire Guichard du 21 Mars 1973 « visant à prévenir la réalisation des formes d’urbanisation dites « Grands ensembles » et à lutter contre la ségrégation sociale par l’habitat » arrête les opérations les plus lourdes et codifie les autres. Le lancement des opérations « Habitat et vie sociale » entre 1973 et 1977 conduit à des enquêtes, à un intense débat sur la vie sociale dans les grands ensembles et aux premières réhabilitations. Dans ce contexte, la question de la dévolution aux offices locaux- pensée comme un gage de bonne gestion de proximité - est posée de façon insistante par les différents acteurs . Ces années de prémices de la politique de la ville, pendant lesquelles la haute fonction publique s’interroge sur les conséquences de la politique de logement menée pendant vingt ans , sont propices à des réflexions sur la répartition des compétences entre bailleurs parisiens et banlieusards ; l’élection d’un maire à Paris en 1977, l’arrivée de la gauche au pouvoir et l’institutionnalisation de la politique de la ville en 1981 redéfinissent enfin le contexte politico-administratif et le regard sur les grands ensembles.